Il Decreto BIM: l'avvio dell'Era Digitale nel settore delle Costruzioni in Italia

Angelo Luigi Camillo Ciribini - DICATAM, Università degli Studi di Brescia 05/12/2017 3466

Le finalità e le prospettive del decreto ministeriale

La pubblicazione del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del dicembre 2017 (d'ora in poi DM) riferito all'art. 23 c. 13 del D.Lgs. 50/2016 e s.m.i. costituisce indubbiamente un evento non trascurabile: al contrario, essa potrebbe apparire decisiva, come si cercherà di spiegare in seguito.
È importante sottolineare, in via preliminare, che il DM investe direttamente le amministrazioni pubbliche, sottintendendo che la loro maturità digitale inciderà profondamente sull'efficacia del provvedimento, agendo dal versante della Domanda su quello dell'Offerta, costringendo i diversi operatori privati a una evoluzione più o meno profonda, a seconda della qualità delle richieste formulabili e della capacità di verificarne gli esiti.
Sarebbe, perciò, una grave deformazione ottica considerarne solo le implicazioni immediate rivolte alle stazioni appaltanti o alle amministrazioni concedenti, anche se così accadrà  inevitabilmente per molti, a causa di una malintesa aspettativa di coloro che supponevano che il decreto dovesse assumere un carattere manualistico di regolazione puntuale e universale.
È bene, al contrario, premettere che così non sarà, dato che eventuali e successive linee guida di approfondimento non dovranno né potranno mai funzionare in qualità di dispositivo omogeneizzante (e deresponsabilizzante) della maturità digitale conseguita da ciascun soggetto.
D'altra parte, sebbene le scadenze temporali concernenti gli obblighi di legge riguardino la digitalizzazione dei singoli procedimenti, è evidente che, sin dalla prima occasione di adozione, i processi della intera stazione appaltante o amministrazione concedente saranno coinvolti profondamente, estendendo, di fatto, la questione.
D'altra parte, anche le istituzioni finanziarie coinvolte negli investimenti pubblici saranno condizionate nelle loro valutazioni dalla efficacia digitale delle committenze pubbliche, nei termini di una maggiore tracciabilità e misurabilità, proprio in virtù della predetta maturità digitale per la quale, peraltro, si inizia a disporre a livello internazionale di metriche affidabili.

Vale la pena di ricordare quanto reciti il comma ricordato dell'art. 23 del codice degli appalti:
Le stazioni appaltanti possono richiedere per le nuove opere nonché per interventi di recupero, riqualificazione o varianti, prioritariamente per i lavori complessi, l’uso dei metodi e strumenti elettronici specifici di cui al comma 1, lettera h). Tali strumenti utilizzano piattaforme interoperabili a mezzo di formati aperti non proprietari, al fine di non limitare la concorrenza tra i fornitori di tecnologie e il coinvolgimento di specifiche progettualità tra i progettisti. L’uso dei metodi e strumenti elettronici può essere richiesto soltanto dalle stazioni appaltanti dotate di personale adeguatamente formato. Con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti da adottare entro il 31 luglio 2016, anche avvalendosi di una Commissione appositamente istituita presso il medesimo Ministero, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica sono definiti le modalità e i tempi di progressiva introduzione dell'obbligatorietà dei suddetti metodi presso le stazioni appaltanti, le amministrazioni concedenti e gli operatori economici, valutata in relazione alla tipologia delle opere da affidare e della strategia di digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche e del settore delle costruzioni. L'utilizzo di tali metodologie costituisce parametro di valutazione dei requisiti premianti di cui all'articolo 38.

A questo proposito, il decreto di nomina ministeriale della apposita commissione, decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti n. 242 del 15 luglio 2016, precisava ulteriormente obiettivi e limiti del mandato a essa attribuiti.
Occorre, peraltro, fare presente che, da un lato, aspetti di dettaglio legati alla definizione dei processi di gestione digitale di un procedimento o di una procedura competitiva sono disciplinabili in altre sedi istituzionali, sotto forma di linea guida: non si tratta di un aspetto banale, poiché alcuni osservatori ritenevano, come premesso, che questi contenuti dovessero essere parte integrante del testo ministeriale.
Alla stessa stregua, la precisazione dei quadri contrattuali specifici che implichino la digitalizzazione del Settore dovrebbe essere di pertinenza dell'Autorità preposta al contrasto alla corruzione così come la determinazione delle nuove figure professionali in tema non regolamentate è attualmente oggetto di azione normativa da parte dell'ente riconosciuto. 
Del resto, è opportuno anche considerare che tali linee guida non potranno avere, contrariamente ad aspettative diffuse, esiti reali se non saranno accompagnate, per validazione, da una attività di supporto della commissione di monitoraggio sull'adozione della digitalizzazione nelle stazioni appaltanti e nelle amministrazioni concedenti, contemplata dal DM, che, tuttavia, a oggi non pare potersi configurare quale unità di missione con valenza strategica.
Questa commissione, peraltro, potendo acquisire dati sensibili sulle amministrazioni pubbliche e sui relativi procedimenti, sarebbe bene non fosse riconducibile a entità portatrici direttamente di interessi privati, potenzialmente confliggenti, a meno, eventualmente, della presenza di rigorose procedure di salvaguardia in tal senso.
Non è, pertanto, in questo decreto che devono essere cercate tutte le risposte alle domande che gli operatori vorranno porre, ma è attraverso di esso che, in qualche modo, esse sorgeranno.
Alla stessa stregua, le modalità di intervento sulla materia che ineriscono alle amministrazioni pubbliche possono passare da altri canali, quali la regolamentazione dei processi di approvvigionamento digitali (e-Procurement), peraltro, menzionata fuggevolmente nel decreto, oppure l'introduzione di meccanismi di istruttoria digitale semi-automatica delle richieste di ottenimento dei titoli abilitativi nell'Edilizia Privata che si riallaccia alla omogeneizzazione dei regolamenti edilizi.
Quest'ultimo tema, meglio conosciuto come Regulatory o Code Checking, promette, d'altro canto, di divenire il dispositivo più pervasivo di diffusione della gestione informativa, ancora più di quanto non accadrà per via del codice dei contratti pubblici, investendo la platea dei piccoli e dei micro committenti privati.
Il decreto ministeriale che si riferisce alla digitalizzazione nell'ambito dei contratti pubblici facenti capo ai lavori e ai servizi a essi connessi, non è mai davvero stato, peraltro, come comprensibile, al centro delle discussioni, talvolta animate, che hanno da tempo contraddistinto l'adozione e l'implementazione del codice dei contratti pubblici.
Al contrario, a molti è parso un tassello significativo, ma secondario, riguardo ad altre tematiche che sono state percepite come possedere immediate ricadute, all'interno di una negoziazione tra le forze politiche e le rappresentanze economiche che non si è certo esaurita con l'entrata in vigore del codice e che si alimenta inevitabilmente di contrapposizioni anche forzate tra coloro che vorrebbero derogarvi e coloro che, invece, lamentano un eccesso di deroghe.
Appunto, a molti osservatori e protagonisti, la digitalizzazione è risultata a lungo come un orizzonte, forse inevitabile, ma per sicuro differibile, una sorta di emergenza dilazionata, ragione per cui forse una possibile opposizione o riluttanza non si è davvero mai manifestata esplicitamente, se non su aspetti specifici.

Il contesto generale e il decreto ministeriale 

L'orizzonte digitale, in altre parole, pareva incombente ad Accenture, BCG, Cap Gemini, Ernst Young, KPMG,  McKinsey, PWC, Roland Berger, WEF, oppure alle maggiori società di architettura o di ingegneria e alle maggiori imprese di costruzioni a livello mondiale, ma non era nella percezione immediatamente minaccioso o spendibile nel contesto locale.
La ossessiva ripetizione di locuzioni quali ri-configurazione, ri-considerazione, ri-visitazione, re-immaginazione, re-invenzione, per intendere la trasformazione, addirittura lo sconvolgimento, si traduce, non per nulla, nel sempre più marcato svincolarsi dei dati dai documenti, provenendo, questi ultimi, da e giungendo a, i primi, nei confronti di un progetto, di un macchinario, di una persona, cosicché si ipotizzano sempre più frequentemente applicazioni dell'intelligenza artificiale, basate a partire da ingenti moli di dati disponibili, che tendano ad automatizzare processi ripetitivi.
Chiunque, o qualunque entità accetti di agire entro un ecosistema digitale genera, infatti, grandi moli di dati e di informazioni che permettono di comprendere e di prevedere quasi in tempo reale i fenomeni e che, al contempo, ne consentono il monitoraggio o l'indirizzo: ragion per cui tutela della proprietà intellettuale, sicurezza del dato e garanzia di riservatezza delle informazioni diverranno sempre più sensibili.
A parte il fatto che è ormai chiaro che, anche nel Nostro Paese, tale percezione, inizialmente  scettica, sulla portata trasformativa della digitalizzazione si sia recentemente modificata in positivo, come dimostrano i successi di recenti manifestazioni espositive, è proprio il medio termine, spesso troppo remoto dal punto di vista di operatori afflitti da una grave recessione, a poter divenire sconvolgente rispetto agli assetti consolidati, ma anche fossilizzati, del comparto.
La digitalizzazione, che oggi è una cifra caratterizzante le prospettive di ripresa, a lungo è parsa non avere diritto di cittadinanza, o non essere prioritaria, nel mondo della crisi, della recessione.
Per realizzare nella sua interezza il senso definitivo dei contenuti del DM occorre, prima di tutto, risalire allo storytelling, alla narrazione che contraddistingue la digitalizzazione, un racconto che vede il Settore essere tra i maggiori ritardatari sia nell'adozione sia nell'acculturamento.
Si tratta di un racconto che prende le mosse dal ricorso agli applicativi informatici e dalla trasformazione dei contenuti derivanti attraverso essi in processi produttivi, che si traduce nello scambio di informazioni tra dispositivi e che, infine, vede, comunque, la centralità del dato, da generare, da condividere, da tracciare, da validare.
Il punto è che, a partire dai maggiori produttori di soluzioni digitali (sempre più on the cloud, on demand, as a service), vi è un gran parlare di cambiamento nel Settore e del Settore.
Attorno alla centralità del dato, di cui tratta il DM, si gioca la partita evolutiva del Settore, poiché essa è in grado di interrogare le identità degli operatori e di mutare gli assetti organizzativi e relazionali che intercorrono tra i diversi attori.
Certo, occorrerà molto tempo prima che i dati siano affrancati dai documenti, ma la strada è sicuramente segnata.

I riflessi del decreto ministeriale sulle politiche economiche 

La fortuna del decreto, è bene dirlo subito, oltre che dalla sua accoglienza effettiva presso i protagonisti del Mercato, dipenderà essenzialmente dalla capacità di questi ultimi di non «semplificare» eccessivamente, di non procedere a una banalizzazione dei suoi significati: come  le stesse linee guida, se ridotte a pochi indirizzi, potrebbero involontariamente indurre a realizzare.
Se così non fosse, e gli indizi in questo senso non mancano certamente (in nome di un pragmatismo riduzionista che ha solitamente grande presa presso i neofiti, tanto più entro la retorica della «crisi»), l'esito del DM sarebbe fortemente depotenziato.
Questa partita, che si gioca, peraltro, in un contesto politico, economico e sociale assai incerto, a livello nazionale e internazionale, dipende in larga misura dalla capacità di orientamento delle istituzioni, ma, soprattutto, delle rappresentanze, dalla classe dirigente del Settore, non sempre caratterizzate da unitarietà di intenti.
Certo, occorre tenere in conto che i segnali della ripresa che il Settore si prevede possa avere nei prossimi anni suggeriscono tratti evolutivi che appaiono contraddittorî e differenziati: il che spiega il ruolo potenziale di orientamento che la commissione di monitoraggio, che dovrebbe essere istituita secondo il decreto, potrebbe svolgere, pur con tutte le incognite citate.
Il DM, secondo la tesi contenuta in questa nota, rappresenta, a tutti gli effetti, un atto di politica industriale che mira a rafforzare la reputazione del Settore della Costruzione (e dell'Immobiliare) innanzi ai decisori economico-finanziari e che cerca di avviare la Transizione Digitale nel comparto, in analogia a quanto avviene, per altre vie, nei settori della Manifattura e del Servizio con Impresa 4.0, già Industria 4.0.
Sotto questa fattispecie, il testo ministeriale, scarno nella misura in cui le parole assumono tutte un significato denso e specifico, deve essere letto unitamente alla relazione di accompagnamento, che ne costituisce una esplicitazione non secondaria, anche nei termini narrativi del racconto che sempre deve accompagnare un intento riformista.
Il DM appare, senza dubbio, agli operatori della Domanda Pubblica e dell'Offerta Privata come uno spartiacque in termini di obblighi e di prospettive, che giustifichi un orientamento in via pressoché definitiva, ma, in realtà, per comprenderne l'intima portata occorre rovesciare l'accezione di prescrizione a cui si è usi attingere in presenza di disposti legislativi, provando a leggerlo, come si cercherà di spiegare, nei termini di politica industriale.
Non si tratta di una marginale distinzione, poiché alla nozione di obbligatorietà si associa sempre quella di fardello o di vincolo e, di conseguenza, una parte dei destinatari cerca, in quel caso, di differirne e di ridurne l'effettività, aderendovi formalmente, svuotandone, al medesimo tempo, i contenuti.
E, in ogni modo, vi è pur sempre il rischio che la «inevitabile» digitalizzazione sia accolta con la dovuta «rassegnazione», alimentando nuovi mercati consulenziali, senza sortire effettivi benefici.
Nella presente occasione, al contrario, lo sforzo del legislatore appare quello di creare le condizioni perché si verifichino giochi a somma positiva: non dimentichiamo, peraltro, che altri governi, in altri Paesi, in precedenza, del tema hanno fatto meritoriamente pure una operazione di branding che ha beneficiato sia l'intero sistema professionale e imprenditoriale sui mercati internazionali sia il governo stesso in veste di consulente di altri governi; ad esempio, nell'America Centrale e Meridionale, in Australasia e nel Medio Oriente.
Il valore primario che la digitalizzazione assume nel Settore della Costruzione si può, infatti, ricondurre essenzialmente a due fattori riconosciuti da una sorta di Consensus globale di cui si dava conto precedentemente: il recupero di produttività e la mitigazione del rischio di insuccesso dell'investimento.
Nel primo caso, con riferimento al DM, si tratta di incrementare la spesa pubblica nel senso di poter realizzare più opere a parità di entità degli investimenti, mentre, nella seconda circostanza, il fine è quello di migliorare l'efficacia degli interventi realizzati nel ciclo di vita, con riferimento non solo alle prestazioni dei cespiti, ma pure al livello delle attività che essi ospitano: come edifici o come infrastrutture.
Sostanzialmente, da un lato, si tratterebbe di offrire una maggiore tracciabilità e trasparenza che impedisca ai centri di spesa decentrati di rallentare l'attuazione degli investimenti pubblici già posti nella contabilità e, per altri versi, occorrerebbe disporre di beni immobiliari e infrastrutturali più consoni al muoversi, al lavorare e all'abitare.
In altre parole, il DM va a impattare potenzialmente sul rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo, laddove i Settori della Costruzione e dell'Immobiliare sono tacciati delle peggiori responsabilità nei confronti dell'improduttività dell'economia nazionale e influenza direttamente qualità e quantità degli investimenti pubblici.
Sotto questo punto di vista, per comprendere meglio il significato più recondito dell'«obbligo» di cui tratta il decreto ministeriale, sarebbe sufficiente immaginare che se la gestione informativa consentisse effettivamente una mitigazione del rischio, conseguentemente migliorerebbero le condizioni di bancabilità degli investimenti e i livelli di reputazione del Settore delle Costruzioni di fronte al Mercato del Credito.
Al contempo, la digitalizzazione in tempo reale dei processi soggettivi di monitoraggio e di controllo delle attività ideative, realizzative e manutentive (per non dire della sensorizzazione dei cantieri) garantirebbe alla catena di fornitura maggiore certezza e rapidità negli iter amministrativi di pagamento, lungo l'intera filiera, non limitatamente ai contraenti principali, con evidenti ricadute positive sulla gestione finanziaria delle commesse e dei procedimenti per entrambe le parti in causa.
D'altra parte, se si guarda al crescente interesse che, ancor prima che la Commande Publique, la Domanda Privata dedica al tema per le operazioni di Social Housing e di Sviluppo Immobiliare, anche in relazione alla semi-automazione dei processi di rilascio o di diniego dei titoli abilitativi e autorizzativi, si intuisce quanto l'obbligo possa divenire sinonimo di convenienza.
(...)

paragrafi successivi:

L'ambito internazionale e il decreto ministeriale
La digitalizzazione della Amministrazione Pubblica e il decreto ministeriale
Oltre il decreto ministeriale: verso una Politica Industriale dell'Ambiente Costruito

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