Digitalizzazione della Domanda Pubblica: il futuro del DM 560/2017

Angelo Luigi Camillo Ciribini - DICATAM, Università degli Studi di Brescia e ITC CNR 13/11/2018 1790
Le riflessioni condotte sui temi della digitalizzazione della Domanda Pubblica per gli interventi da tenere a Milano presso la SDA Bocconi, ove Remo Dalla Longa ha promosso il PREM Lab, nonché all'interno della Task Force che sta ridisegnando lo EU BIM Task Group a Bruxelles, mi inducono a ripensare il ruolo del decreto ministeriale 560/2017 sull'argomento, che è, peraltro, privo di un quadro sanzionatorio.

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Esso, in effetti, nonostante l'approssimarsi della prima scadenza vincolante, sia pure per procedimenti e per investimenti assai poco frequenti, appare ben poco letto e ancor meno conosciuto, rischiando, oltre a tutto, nonostante le dichiarazioni di principio, di essere rimesso in discussione entro il processo di revisione in atto del Codice dei Contratti Pubblici.
Le ragioni per cui ciò possa avvenire sono molteplici e ciascuno può offrire le proprie.
Per prima cosa, tuttavia, ciò che del decreto è stato ignorato era lo scopo di impedire che committenze pubbliche avventurose e impreparate si cimentassero colle procedure competitive senza avere maturato una sufficiente cultura digitale e senza disporre di adeguate capacità operative.
Il decreto, in primo luogo, infatti, giustamente impedisce, non costringe.
La focalizzazione sulla natura e sull'importo delle opere e dei lavori ha forse indotto i più a trascurare ciò che era sotteso all'enfasi riposta sul singolo intervento.
Sta di fatto che se le stime fossero corrette, di 250.000 entità comunitarie impegnate quali strutture di committenza, ben 35.000 si troverebbero nel Nostro Paese.
Attesa la constatazione che il decreto suddetto avrebbe dovuto intersecarsi con quello relativo alla qualificazione delle stazioni appaltanti e delle amministrazioni concedenti, la faccenda appare, però, più complessa poiché riguarda due piani distinti, quello attinente alla professionalità del compratore pubblico e quella inerente allo stesso tema calato nel contesto digitale.
 
A proposito del primo punto, il precedente governo sembrava voler puntare su processi aggregativi, già parzialmente, peraltro, posti in atto con differenti modalità di agenzie di committenza, committenze delegate, soggetti e altro, dotati di competenze specifiche in numerosità minime predefinite, mentre l'attuale immagina, ad esempio, di costituire una «centrale di progettazione».
Tenendo in conto, a livello di politiche digitali, che le misure di carattere generale investono, tra le altre, ovviamente l'identità dei cittadini, le modalità di interazione e di pagamento degli stessi nei confronti della pubblica amministrazione e la dematerializzazione dei processi amministrativi, l'ambientazione del decreto 560 richiederebbe una prospettiva più ampia.
Si tratta, invero, di una necessità confermata pure dalle critiche che il versante dell'Offerta muove alla incapacità di tradurre gli investimenti stanziati in opere avviate.
Il che, dunque, sta a significare, di là di una certa strumentalità che ha visto il Codice fungere in veste di caprio espiatorio, che la digitalizzazione dei singoli procedimenti di servizi e di lavori pubblici non può assolutamente esaurirsi nei confini del decreto 560, tanto più in presenza di una cornice, come quella relativa allo schema di decreto sui livelli di progettazione, almeno in parte incoerente con esso.
 
Oltre i capitolati informativi e i piani di gestione informativa, per cui da più parti si è invocata la necessità di linee guida e documenti manualistici, eventualmente di fonte ministeriale o normativa, la menzione dell'ambiente di condivisione dei dati dovrebbe spingere a rivedere l'ottica, collocando orizzontalmente la struttura tecnica destinataria degli obblighi (e, come ricordato, dei divieti) nel quadro più ampio del funzionamento digitale dell'amministrazione di appartenenza e verticalmente lungo l'intero percorso di committenza, a partire dai processi decisionali iniziali di carattere economico-finanziario e socio-politico per terminare cogli iter autorizzativi.
Se, in definitiva, con esiti alterni, non sempre del tutto convincenti, raramente oggetto di discussioni, agenzie, organi centrali e decentrati, aziende, tutti facenti capo allo Stato hanno, sinora, svolto il ruolo di apripista, è palese che la sfida si giochi a una scala più vasta.
 
In ogni caso, queste prime esperienze, che rischiano di non essere quasi mai condivise e capitalizzate, hanno dimostrato di richiedere un tempo non breve di maturazione, incontrando una serie di criticità, smentendo, perciò, le tesi ottimistiche, in realtà semplicistiche, di coloro che ritengono che la transizione possa risolversi senza eccessivi turbamenti.
 
Quello che appare, allora, necessario è, a livello centrale, che si riprendano le linee strategiche contenute nella relazione di accompagnamento al decreto, naturalmente sconosciuta alla totalità degli operatori, e che si mettano a punto documenti di indirizzo a livello delle amministrazioni regionali, come forse potrebbe accadere per la Provincia Autonoma di Bolzano.
 
Oltre alle competenze cruciali dirette di spesa (specialmente sui presidî sanitari e ospedalieri e sulla rete stradale), le amministrazioni regionali potrebbero fungere da soggetti mediatori e facilitatori rispetto al grande assente (fatte le debite eccezioni), costituito dalle amministrazioni comunali (e provinciali, per quel che residuano).
A livello centrale, a parte la commissione di monitoraggio prevista dal decreto, le modalità seguite da altri Paesi sono state differenziate: da strutture temporanee di orientamento nel Regno Unito, a commissioni ministeriali come in Spagna, da strutture di missioni pluriennali come in Francia (articolate per edilizia e infrastrutture) a centri federali e nazionali di competenza come in Germania.
In realtà, ciò che rileva maggiormente sono gli ecosistemi digitali che si intravedono dietro alcune iniziative del Centre for Digital Built Britain, la piattaforma KOQRI e i servizi in cloud immaginati dal BMVI.
Si tratta della nuova dimensione delle ecologie digitali, di cui la piattaforma industriale comunitaria dovrebbe essere il culmine, che si trasformano in luoghi di scambi e di transazione, ove le capacità di intelligence sono straordinarie, ma  che richiedono un attento controllo sul piano etico.
 
La sensazione, però, è che, stanti anche le eterogeneità territoriali, le rappresentanze delle amministrazioni regionali e locali debbano svolgere, in sintonia con le politiche definite centralmente, un ruolo decisivo di filtro e di istruttoria.
Resta il fatto che sarebbe opportuno riconoscere che la partita si giochi su almeno tre punti, solo marginalmente, sebbene intenzionalmente, toccati dal decreto:
 
  1. la diffusione delle culture e delle prassi digitali nel funzionamento dell'intera amministrazione in cui opera la struttura tecnica, estendendo le logiche della gestione informatica e il dominio di applicazione dell'ambiente di condivisione dei dati all'intero iter dell'investimento pubblico;
  2. la revisione dei modelli di acquisizione dei servizi, dei lavori e delle forniture, nonché i contenuti dei quadri contrattuali, tenendo in conto le esigenze del Partenariato Pubblico Privato e le potenzialità del blockchain e degli smart contract; 
  3. il ripensamento, in senso «cognitivo», dei cespiti da commissionare, beni immobiliari e infrastrutturali che siano. Se, infatti, si fa un gran parlare di rigenerazione urbana, di sistemazione territoriale, di infrastrutture sostenibili, l'impressione è che si ritorni immancabilmente alla concezione tradizionale dei prodotti tangibili, avulsi dai servizi correlati.
Una volta di più, è evidente che la digitalizzazione della Domanda Pubblica non possa esaurirsi con un dispositivo puntuale, per quanto innovativo alla scala continentale, chiedi per se stesso andrebbe valorizzato a livello comunitario e compreso a livello domestico.
Senza una politica industriale, però, tutto ciò pare improbabile.
Al contempo, se, da un lato, l'introduzione del «dato numerico» nei servizi e nei lavori comporta una cesura (risolvibile in parte con l'avvicendamento delle risorse umane per ragioni anagrafiche), dall'altro, perseguire un processo di «evangelizzazione» senza considerare lo stato effettivo, analogico, delle amministrazioni pubbliche sarebbe un grave errore.