Come e perché il mercato pubblico deve guardare alle PMI

Le PMI rappresentano in Italia quasi il 98% della realtà imprenditoriale e producono il 66,9% della forza lavoro. E il DL 77/2021 prevede "... criteri premiali atti ad agevolare le piccole e medie imprese nella valutazione dell’offerta ...". 

Criteri premiali e appalti riservati alle PMI

In attuazione delle misure previste dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (“PNRR”), il nostro ordinamento si accinge ad affrontare sfide importanti: una di queste ambisce a favorire – e, diremmo noi, a garantire – l’accesso effettivo delle micro, piccole e medie imprese (“PMI”) alle procedure di evidenza pubblica

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Il Decreto Governance (D.L. n. 77/2021) ha infatti introdotto, all’art. 47-quater, comma 1, la possibilità di “prevedere nel bando di gara, nell’avviso o nell’invito, criteri premiali atti ad agevolare le piccole e medie imprese nella valutazione dell’offerta”, precisando altresì – al comma 2 – che ciò deve avvenire compatibilmente con quanto previsto dal diritto dell’Unione Europea e nel rispetto dei principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità

Il Fact Sheet relativo allo Small Business Act europeo ha evidenziato che l’Italia è posizionata al di sotto della media europea con riferimento alla quota di appalti pubblici aggiudicati alle PMI, nonostante i tentativi profusi fino ad oggi e nonostante le previsioni già contenute nel Codice dei contratti pubblici, che – come è noto – spaziano dalla previsione di criteri di partecipazione tali da non escludere le PMI, alla suddivisione degli appalti in lotti funzionali e prestazionali, alla previsione di criteri premiali.

Più in generale, l’Unione Europea, sebbene si sia impegnata a creare una politica di indirizzo per gli Stati Membri, ha adottato un approccio molto soft, se comparato con le misure adottate negli ordinamenti extraeuropei. È interessante il caso degli Stati Uniti, dove sono stati introdotti dei meccanismi c.d. “set aside”.

Di cosa si tratta? Non sono altro che delle riserve espresse in favore delle PMI: per esempio, i contratti che hanno un valore che oscilla tra i 3.500 e i 150.000 dollari devono essere necessariamente conclusi con le PMI.  Inoltre, per gli affidamenti il cui valore supera una certa soglia, le imprese aggiudicatarie devono elaborare un piano che includa il subappalto di almeno una parte del contratto aggiudicato in favore delle PMI. 

L’unico Stato Membro dell’Unione Europea che è riuscito a introdurre un meccanismo di questo tipo è la Francia che, con la “Loi de l’accélération et semplification de l’action publique” (“ASAP”), ha modificato il Code de la Commande Publique (“CCP”) e ha introdotto un regime di favore nei confronti delle PMI, prevedendo una quota minima di esecuzione del contratto pari al 10%, da affidarsi a piccole e medie imprese, nel caso di contratti di partenariato o che derogano al principio della lottizzazione che, peraltro, costituisce la regola generale sulla base della quale elaborare le procedure di gara. 

 

L’esperienza italiana è differente.

 La Regione Toscana, infatti, aveva provato a introdurre, con legge regionale (L.R. 16 aprile 2019, n. 18 ), uno strumento di “positive action” sulla falsariga di quanto avviene nei paesi extraeuropei, statuendo – all’art. 10, comma 4 – che “in considerazione dell’interesse meramente locale degli interventi, le stazioni appaltanti possono prevederenell’ambito delle procedure negoziate per l’affidamento dei lavori di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitariadi riservare la partecipazione alle micro, piccole e medie imprese con sede legale e operativa nel territorio regionale per una quota non superiore al 50 per cento”; “in tal caso la procedura informatizzata assicura la presenza delle suddette imprese fra gli operatori economici da consultare”.

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Tale previsione è, però, stata censurata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri dinnanzi alla Corte Costituzionale, che, con sentenza n. 98 del 27 maggio 2020, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma in parola per violazione dell’art. 117, comma 2, lett. e) Cost. e, dunque, per violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza.

La Corte ha, difatti, affermato che il trattamento di favore accordato alle PMI radicate nel territorio toscano “è di ostacolo alla concorrenza, in quanto, consentendo una riserva di partecipazione, altera la par condicio fra gli operatori economici interessati all’appalto”; inoltre, la “norma … non è diretta a favorire le micro, piccole e medie imprese tout court, quanto invece le «micro, piccole e medie imprese con sede legale e operativa nel territorio regionale», nel perseguimento di un obiettivo che altera la concorrenza in contrasto con quanto previsto dalla normativa statale in materia”.

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Come fare, dunque, per riuscire a raggiungere l’obiettivo di promozione delle PMI?

Lavorando sia sull’impostazione della gara sia sull’introduzione di criteri premiali che, lungi dal restringere la concorrenza, risultino effettivamente orientati a centrare un obiettivo che il nostro Paese insegue ormai da troppo tempo (nello specifico, sin dallo Statuto delle imprese del 2011) e che sembra essere diventato un miraggio persino per i più instancabili sostenitori dell’imprenditoria di piccole e medie dimensioni.

Così, nel caso di suddivisione dell’appalto in lotti, si potrebbe prevedere che l’offerta potrà essere sì presentata per tutti i lotti, ma che ciascun offerente potrà aggiudicarsi un solo lotto.

Viceversa, nel caso di mancata suddivisione dell’appalto in lotti, si potrà decidere di premiare l’offerente che dimostri di essere in grado di coinvolgere le micro, piccole e medie imprese nella fase esecutiva.

Tra i criteri premiali potrebbero figurare il coinvolgimento nella fase esecutiva delle PMI a vario titolo.

In tal caso, il punteggio da attribuire potrebbe essere declinato tenendo in considerazione il numero di PMI coinvolte e anche considerando la capacità dell’offerente di creare con la sua filiera un ambiente collaborativo, grazie a protocolli e ad accordi di collaborazione ad hoc

Inoltre, occorrerà iniziare a prestare attenzione, nella scelta del criterio di aggiudicazione dell’appalto, al rapporto qualità/prezzo in conformità con quanto indicato nel Codice europeo di buone pratiche per facilitare l’accesso delle PMI agli appalti pubblici, limitando il ricorso al criterio del minor prezzo a ipotesi specifiche ben delineate.

Certo non è detto che, al primo tentativo, l’obiettivo venga raggiunto.

 

Ma, come diceva Sir Winston Churcill, “Il successo non è mai definitivo, il fallimento non è mai fatale; è il coraggio di continuare che conta”.